Los desafíos de la infraestructura y los gobiernos del Frente Amplio

Los procesos de diseño y ejecución de infraestructura suelen ser largos y complejos. Idealmente, el primer paso de este proceso implica estimar qué demanda tendrá cuando esté disponible. La infraestructura, de hecho, se diseña hoy, para ser construida mañana, estimando la demanda que tendrá más adelante.

En ocasiones, su demanda se estima razonablemente; en otras, no tanto. En 1994, durante el gobierno de Luis Alberto Lacalle, en la frontera entre Durazno y Tacuarembó sobre el Río Negro, se inauguró el puente más largo del país. Había sido previsto como puente ferroviario, pero la construcción de la vía se suspendió unos kilómetros antes, y el puente nunca cumplió el fin para el que había sido construido. El puente fue entonces transformado en carretero, con un sólo detalle: no habían sido previstas carreteras en ninguno de sus márgenes. Hoy, esa mole de hormigón de más de 2 kilómetros de extensión está subutilizada, y conecta dos caminos vecinales en pobre estado, a los que incluso es difícil acceder.

Contar con la dotación ideal de infraestructura es tremendamente complejo, y los problemas que causa una dotación inadecuada son diferentes dependiendo de si su demanda se sobreestima o se subestima. En el primer caso, tenemos el problema del puente del párrafo anterior, y se malgastan recursos que podrían haber tenido otros usos. En el segundo caso, una dotación insuficiente de infraestructura opera como restricción, topeando el desarrollo de una o varias actividades y, por ende, del devenir económico y social de una región o país.

Véase por ejemplo el caso de la energía eléctrica, que no sólo es importante para los hogares, sino que es un insumo básico para la actividad de las empresas y el Estado. Entre 1992 y 2005 casi no se invirtió en potencia instalada, por lo que la disponibilidad de energía eléctrica estaba relativamente limitada. Ante esta situación, en los años que siguieron el Estado debió instalar nueva infraestructura energética para evitar que su escasez limite el repunte de la actividad. Hoy, luego de 15 años de inversión pública y privada (fuertemente impulsada por el Estado), la potencia instalada ya no es un problema, y la matriz energética ha cambiado radicalmente, ya que gran parte de las inversiones se hicieron en energías renovables.

De esta manera, puede decirse que un patrón de desarrollo sostenible se apoya fuertemente en una infraestructura adecuada y suficiente en cantidad y calidad, que potencie el desarrollo de las fuerzas productivas y al mismo tiempo incremente el bienestar social. A su vez, la infraestructura debe verse como un medio y no un fin en sí misma, y será adecuada y suficiente no sólo cuando se adapte a su demanda real y potencial, sino cuando al mismo tiempo sustente la estrategia de desarrollo definida por la política económica.

Hacia 2005, cuando el Frente Amplio asumió el gobierno nacional, buena parte de la infraestructura requería mejoras significativas. Por un lado, de gobiernos anteriores se habían heredado viejos problemas no resueltos, especialmente en materia de vivienda, agua y saneamiento, salud, seguridad, infraestructura educativa y deportiva, de cuidados y de asistencia social, a los cuales, conforme la actividad fue recuperándose, se le sumaron nuevos desafíos en áreas como energía, comunicaciones, infraestructura vial, portuaria y ferroviaria. En este contexto, la estrategia de desarrollo del nuevo gobierno, focalizada en imponer un patrón de crecimiento económico sostenible con igualdad de oportunidades, requería necesariamente de infraestructura adecuada.

Por tal razón, y sin entrar en detalles, puede decirse que durante estos 15 años los gobiernos frenteamplistas se autoimpusieron el desafío de poner al país a tiro en materia de infraestructura, tanto en aquellos rubros en los que existía un notorio rezago, como en aquellos que reflejaban los nuevos “dolores de crecimiento” inducidos por la mayor actividad económica. De hecho, si bien es cierto que recién en 2015 se presentó un programa quinquenal de inversiones que sistematizaba las intenciones del gobierno en el rubro, es importante notar que los esfuerzos de mejora, renovación, rehabilitación y mantenimiento de infraestructura fueron una constante de los tres períodos. Con distintos énfasis e iniciativas, en distintas áreas y por distintos montos, pero siempre evitando que la infraestructura sea la variable de ajuste de las cuentas públicas, como ocurría anteriormente.

Hoy, luego de 15 años de crecimiento económico con distribución del ingreso, el país ha cambiado radicalmente y las necesidades y restricciones son bien diferentes a las de 2004. La infraestructura no fue ajena a este proceso, y el próximo gobierno tendrá que encarar nuevos desafíos en la materia. Podrían identificarse al menos cuatro aspectos a seguir trabajando, que de hecho pueden encontrarse en las Bases Programáticas 2020-2025 del Frente Amplio.

En primer lugar, es necesario mantener el proceso de mejora de infraestructura en aquellas áreas en las que aún persisten rezagos, idealmente a través de un nuevo plan quinquenal de infraestructura ampliamente acordado, difundido y monitoreado, con nuevas prioridades, énfasis en materia de descentralización e integración nacional y regional, que sea ambientalmente sostenible y profundice el acceso de la población a servicios de calidad.

En segundo lugar, debe profundizarse la adopción de estrategias planificadas de gestión y mantenimiento de la infraestructura ya construida. El mantenimiento es por lo general menos popular que la construcción de obras nuevas, pero es igualmente importante y debe administrarse adecuadamente.

En tercer lugar, deben adoptarse medidas para mejorar la productividad en la ejecución de las obras, algo que, de hecho, es un problema que atraviesa el sector de la construcción a nivel mundial. En tal sentido, el Estado debe impulsar en los próximos años una agenda que estimule la aplicación de tecnología al diseño, ejecución y mantenimiento de infraestructura. Transforma Uruguay, junto a la Corporación Nacional para el Desarrollo y la Cámara de la Construcción del Uruguay están comenzando a trabajar en este sentido, pero aún queda mucho por hacer.

Por último, deben enriquecerse y potenciarse las herramientas de financiamiento de proyectos de infraestructura, estimulando la canalización de recursos privados para darle mayor profundidad al mercado de capitales y hacer que los hogares se beneficien de su aporte a la construcción de las obras. Paralelamente, deben también utilizarse todas las alternativas de contratación de obras: concesiones, contratos de participación público-privada, contratos de rehabilitación y mantenimiento, obra pública tradicional; siempre entendiendo que la infraestructura es un medio para contribuir, finalmente, a consolidar y mantener un patrón de crecimiento sostenible que iguale oportunidades e incremente el bienestar de la población.

Germán Benítez