Jóvenes y mercado de trabajo: Un desafío para encarar la próxima agenda de gobierno.

El diagnóstico sobre la situación de los jóvenes y el mercado laboral muestra a las claras las dificultades que enfrenta ésta población para el acceso a puestos de trabajo decente. El desempleo, la informalidad, el subempleo y las restricciones para compatibilizar con el tiempo dedicado al estudio, parecerían ser la regla más que la excepción entre la población joven, y dentro de ella, las mujeres enfrentan aún mayores dificultades. 

Si bien en los años de crecimiento económico se lograron importantes avances en la reducción de las brechas de desempleo e informalidad con las personas adultas, a partir del 2015 la desaceleración económica ha tenido un fuerte impacto en materia laboral para la población juvenil, la cual ha sido la principal afectada.

Que las condiciones de trabajo de las personas jóvenes estén sujetas a las volatilidades que se registran en materia económica y laboral, parecería no ser una cuestión propia del Uruguay, sino que también se registra en países con similar estructura poblacional, donde el envejecimiento es la característica que sobresale[1]. Esta problemática del envejecimiento poblacional, que se está abordando con mucho más énfasis en los años recientes en el país (y que va a sentirse cada vez más a medida que transcurra el tiempo), no puede pensarse aislada de las restricciones que enfrentan los jóvenes en el mercado laboral.

Si, por ejemplo, la informalidad que hoy afecta a uno de cada tres jóvenes de 18 a 24 años lograra reducirse al nivel de personas adultas (una de cada cinco), los aportes con los que contaría el sistema de seguridad social serían notoriamente mayores y coadyuvarían a alivianar la carga fiscal y a financiar las necesidades de cuidados que el envejecimiento poblacional trae consigo.

Esta es sólo una de las aristas de la importancia que reviste el tema y de cómo se vuelve fundamental lograr que los jóvenes accedan a puestos de trabajo decente, que cuenten con las mismas oportunidades que las personas adultas y que a la vez, no obstaculice el avance en los estudios.

Los gobiernos del Frente Amplio, conscientes de la problemática, han impulsado programas y leyes que favorezcan el empleo juvenil y a la vez le permitan a los y las jóvenes compatibilizar con el tiempo dedicado al estudio y a otras tareas.

Por un lado, el programa “Yo Estudio y Trabajo” destinado a personas jóvenes entre 16 y 20 años que se encuentren estudiando, tiene como objetivo brindar una primera experiencia laboral formal y a la vez lograr el desarrollo de competencias transversales que sirvan para el futuro laboral y estudiantil de estos jóvenes. Además de la beca laboral, el programa desarrolla dos componentes centrales: talleres de orientación educativo-laboral a cargo del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP); y acompañamiento durante el desarrollo de la experiencia de trabajo en la empresa a cargo de orientadores laborales.  

Los principales resultados de las distintas evaluaciones, reflejan que el programa logra incrementar de forma diferencial los ingresos laborales de los jóvenes que participaron, en comparación con el grupo de jóvenes que se inscribieron pero que no salieron sorteados para participar.

Efecto del programa en ingresos trimestrales

En el gráfico anterior se presenta la evolución de los ingresos trimestrales laborales para ambos grupos. En esta evaluación de impacto se intenta responder: ¿cuál habría sido la evolución de los ingresos laborales si el Programa no hubiera existido? Lo que se verifica es que de no haber existido el programa, la evolución de los salarios para todos los jóvenes que se inscribieron al programa hubiera sido la línea lisa. Sin embargo, como el programa sí existió, tenemos un conjunto de 2500 jóvenes para los cuales el salario no evoluciona como la línea lisa, sino que evoluciona como la línea punteada. Más aún, la brecha parecería incrementarse a medida que transcurre el tiempo, lo cual es un resultado bastante atípico en la literatura económica de evaluación de impacto de programas laborales y destaca por tanto, el efecto muy positivo que tiene el Yo Estudio y Trabajo[2].

Por otra parte, también se observan efectos positivos en la probabilidad de que los jóvenes vulnerables (aquellos que residen en hogares que cobran AFAM) continúen cotizando a la seguridad social y que simultáneamente continúen insertos en el sistema educativo[3].

Asimismo, la Ley de Empleo Juvenil (LEJ) aprobada en el año 2013, y reglamentada durante el 2015 tiene por objeto promover el trabajo decente de las personas jóvenes, vinculando el empleo, la educación y la formación profesional desde la perspectiva de los derechos fundamentales. En este sentido, la ley prevé distintas herramientas que buscan dar respuesta a este objetivo.

a)    Estímulos a la contratación en el sector privado

b)    Contratación en el sector público

c)    Prácticas formativas

d)    Promoción del estudio

A agosto 2019 se cuentan con más de 9000 jóvenes que están transitando o ya han culminado la experiencia de un trabajo decente, o por prácticas formativas que utilizan los herramentales de la LEJ. Dos de cada tres jóvenes son mujeres, lo que muestra que la incorporación de la mujer al mercado de trabajo es un fenómeno que se extiende a todas las edades, aunque las brechas por género siguen existiendo. Asimismo, tres de cada cuatro jóvenes son de Montevideo, lo que marca la necesidad de expandir este instrumento al resto de las regiones del país, con el objetivo de que los jóvenes que no residen en la capital también cuenten con las mismas oportunidades.

Los esfuerzos de política pública en materia de empleo juvenil si bien parecerían tener resultados positivos, son insuficientes, dado que llegan a un porcentaje menor de la población juvenil. A modo de ejemplo, en el programa “Yo Estudio y Trabajo” se inscriben alrededor de 30.000 jóvenes por edición, es decir, que prácticamente uno de cada cinco jóvenes que se encuentran en condiciones de participar del programa se anota para hacerlo, lo que demuestra las ganas y las motivaciones que tienen estas personas para poder acceder a un trabajo en condiciones decentes que les permita a la vez continuar con los estudios. Sin embargo, la oferta pública de trabajo destinado a jóvenes aún resulta escasa (se encuentran disponibles entre 700 y 800 puestos de trabajo por cada edición).

Para revertir las restricciones estructurales que enfrentan los jóvenes en el mercado de trabajo se requiere no perder todo lo bueno que se ha generado hasta el momento, pero sin dudas se necesita hacerlo mejor. Redoblar esfuerzos que involucren a todas las partes, con un fuerte impulso liderado por la política pública que a la vez le permita al sector privado incrementar la demanda de mano de obra juvenil en condiciones decentes, deberá formar parte de la agenda de gobierno futura, en busca de que la población joven no sea discriminada y cuente con las mismas oportunidades laborales que los adultos. 

Federico Araya

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[1] Dolado, J. (2015) “No country for young people? Youth labor market problems in Europe”. Center for Economic Policy Research. CEPR. Press.
[2] Araya, F., Le Barbanchon, T. & D. Ubfal (2019). Un breve resumen del documento se puede encontrar en https://www.povertyactionlab.org/evaluation/identifying-effects-working-while-school-uruguay
[3] Araya, F. & J. Rivero (2016) “Impact of a work-study programme for teenagers: evidence from a randomized controlled trial”. Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de la República. Documento de Trabajo.

Los desafíos de la infraestructura y los gobiernos del Frente Amplio

Los procesos de diseño y ejecución de infraestructura suelen ser largos y complejos. Idealmente, el primer paso de este proceso implica estimar qué demanda tendrá cuando esté disponible. La infraestructura, de hecho, se diseña hoy, para ser construida mañana, estimando la demanda que tendrá más adelante.

En ocasiones, su demanda se estima razonablemente; en otras, no tanto. En 1994, durante el gobierno de Luis Alberto Lacalle, en la frontera entre Durazno y Tacuarembó sobre el Río Negro, se inauguró el puente más largo del país. Había sido previsto como puente ferroviario, pero la construcción de la vía se suspendió unos kilómetros antes, y el puente nunca cumplió el fin para el que había sido construido. El puente fue entonces transformado en carretero, con un sólo detalle: no habían sido previstas carreteras en ninguno de sus márgenes. Hoy, esa mole de hormigón de más de 2 kilómetros de extensión está subutilizada, y conecta dos caminos vecinales en pobre estado, a los que incluso es difícil acceder.

Contar con la dotación ideal de infraestructura es tremendamente complejo, y los problemas que causa una dotación inadecuada son diferentes dependiendo de si su demanda se sobreestima o se subestima. En el primer caso, tenemos el problema del puente del párrafo anterior, y se malgastan recursos que podrían haber tenido otros usos. En el segundo caso, una dotación insuficiente de infraestructura opera como restricción, topeando el desarrollo de una o varias actividades y, por ende, del devenir económico y social de una región o país.

Véase por ejemplo el caso de la energía eléctrica, que no sólo es importante para los hogares, sino que es un insumo básico para la actividad de las empresas y el Estado. Entre 1992 y 2005 casi no se invirtió en potencia instalada, por lo que la disponibilidad de energía eléctrica estaba relativamente limitada. Ante esta situación, en los años que siguieron el Estado debió instalar nueva infraestructura energética para evitar que su escasez limite el repunte de la actividad. Hoy, luego de 15 años de inversión pública y privada (fuertemente impulsada por el Estado), la potencia instalada ya no es un problema, y la matriz energética ha cambiado radicalmente, ya que gran parte de las inversiones se hicieron en energías renovables.

De esta manera, puede decirse que un patrón de desarrollo sostenible se apoya fuertemente en una infraestructura adecuada y suficiente en cantidad y calidad, que potencie el desarrollo de las fuerzas productivas y al mismo tiempo incremente el bienestar social. A su vez, la infraestructura debe verse como un medio y no un fin en sí misma, y será adecuada y suficiente no sólo cuando se adapte a su demanda real y potencial, sino cuando al mismo tiempo sustente la estrategia de desarrollo definida por la política económica.

Hacia 2005, cuando el Frente Amplio asumió el gobierno nacional, buena parte de la infraestructura requería mejoras significativas. Por un lado, de gobiernos anteriores se habían heredado viejos problemas no resueltos, especialmente en materia de vivienda, agua y saneamiento, salud, seguridad, infraestructura educativa y deportiva, de cuidados y de asistencia social, a los cuales, conforme la actividad fue recuperándose, se le sumaron nuevos desafíos en áreas como energía, comunicaciones, infraestructura vial, portuaria y ferroviaria. En este contexto, la estrategia de desarrollo del nuevo gobierno, focalizada en imponer un patrón de crecimiento económico sostenible con igualdad de oportunidades, requería necesariamente de infraestructura adecuada.

Por tal razón, y sin entrar en detalles, puede decirse que durante estos 15 años los gobiernos frenteamplistas se autoimpusieron el desafío de poner al país a tiro en materia de infraestructura, tanto en aquellos rubros en los que existía un notorio rezago, como en aquellos que reflejaban los nuevos “dolores de crecimiento” inducidos por la mayor actividad económica. De hecho, si bien es cierto que recién en 2015 se presentó un programa quinquenal de inversiones que sistematizaba las intenciones del gobierno en el rubro, es importante notar que los esfuerzos de mejora, renovación, rehabilitación y mantenimiento de infraestructura fueron una constante de los tres períodos. Con distintos énfasis e iniciativas, en distintas áreas y por distintos montos, pero siempre evitando que la infraestructura sea la variable de ajuste de las cuentas públicas, como ocurría anteriormente.

Hoy, luego de 15 años de crecimiento económico con distribución del ingreso, el país ha cambiado radicalmente y las necesidades y restricciones son bien diferentes a las de 2004. La infraestructura no fue ajena a este proceso, y el próximo gobierno tendrá que encarar nuevos desafíos en la materia. Podrían identificarse al menos cuatro aspectos a seguir trabajando, que de hecho pueden encontrarse en las Bases Programáticas 2020-2025 del Frente Amplio.

En primer lugar, es necesario mantener el proceso de mejora de infraestructura en aquellas áreas en las que aún persisten rezagos, idealmente a través de un nuevo plan quinquenal de infraestructura ampliamente acordado, difundido y monitoreado, con nuevas prioridades, énfasis en materia de descentralización e integración nacional y regional, que sea ambientalmente sostenible y profundice el acceso de la población a servicios de calidad.

En segundo lugar, debe profundizarse la adopción de estrategias planificadas de gestión y mantenimiento de la infraestructura ya construida. El mantenimiento es por lo general menos popular que la construcción de obras nuevas, pero es igualmente importante y debe administrarse adecuadamente.

En tercer lugar, deben adoptarse medidas para mejorar la productividad en la ejecución de las obras, algo que, de hecho, es un problema que atraviesa el sector de la construcción a nivel mundial. En tal sentido, el Estado debe impulsar en los próximos años una agenda que estimule la aplicación de tecnología al diseño, ejecución y mantenimiento de infraestructura. Transforma Uruguay, junto a la Corporación Nacional para el Desarrollo y la Cámara de la Construcción del Uruguay están comenzando a trabajar en este sentido, pero aún queda mucho por hacer.

Por último, deben enriquecerse y potenciarse las herramientas de financiamiento de proyectos de infraestructura, estimulando la canalización de recursos privados para darle mayor profundidad al mercado de capitales y hacer que los hogares se beneficien de su aporte a la construcción de las obras. Paralelamente, deben también utilizarse todas las alternativas de contratación de obras: concesiones, contratos de participación público-privada, contratos de rehabilitación y mantenimiento, obra pública tradicional; siempre entendiendo que la infraestructura es un medio para contribuir, finalmente, a consolidar y mantener un patrón de crecimiento sostenible que iguale oportunidades e incremente el bienestar de la población.

Germán Benítez